Законность бывает Калужской и Казанской, а конституционность - Ельцинской и Путинской
В четвертый раз в своей истории Конституционный Суд России слушал дело, которое с полным основанием можно было назвать историческим. Первыми тремя были Дело КПСС (1992), Дело об указе 1400 (1993) и Чеченское дело (1995).
Прошлая, третья Государственная Дума (2000-2003) что только не делала с законом о КС, стремясь обеспечить лояльность судей: отменяла для них возрастное ограничение - и восстанавливала его (со специальной отсрочкой, под которую подпадал только действующий председатель); продляла полномочия части судей; пыталась запретить КС предписывать Думе вносить изменения в противоречащие Конституции законы. А Суд в феврале 2003 года взбрыкнул - и избрал Председателем Валерия Зорькина.
Дума нынешняя в последний день перед оглашением решения КС тоже попыталась "заострить ситуацию": Совет Государственной Думы (он же - руководство "Единой России") срочно включил в повестку законопроект о перебазировании КС в Санкт-Петербург.
Но эта форма давления на суд оказалась избыточной. Судьи во главе с председателем оказались внутренне готовы толковать Конституцию в зависимости от конкретно-исторической ситуации. Это стало ясно уже из праздничных интервью Валерия Зорькина, данных в районе 12 декабря "Российской газете" и абонентам Интернета.
В свое время глава дружественной Белоруссии сказал, что если у власти есть ветви, то должен быть и ствол, и этот ствол - президентская власть. Итоги "Губернаторского дела" показали, в какой степени независимая судебная власть в России превращается в ветвь президентского дуба.
День первый
15 ноября 2005 года в 10.00 Конституционный Суд РФ в полном составе под председательством Валерия Зорькина начал рассмотрение жалоб гражданина Гришкевича и членов региональных инициативных групп референдумов. Заявители требовали признать неконституционным "Закон N159", заменивший всенародные выборы губернаторов процедурой "наделения полномочиями" губернатора законодательным собранием региона по представлению Президента РФ.
Владимир Гришкевич, тюменский геолог и давний активист демократического движения, посчитал свои права ущемленными тем фактом, что он был лишен как пассивного, так и активного избирательного права при наделении полномочиями губернатора Тюменской области Сергея Собянина, кандидатуру которого выдвинул Президент РФ, а утвердила Тюменская областная Дума.
14 инициативных групп, созданных партией СПС, общим числом 57 человек, пытались провести в своих регионах референдумы о восстановлении прямых выборов губернаторов, в чем им было отказано региональными судами со ссылкой на 159-й закон.
Действующие лица и исполнители:
- председательствующий: Председатель КС Валерий Зорькин
- судьи-докладчики: Николай Бондарь и Борис Эбзеев
- от заявителей: Владимир Гришкевич, Борис Надеждин, Вадим Прохоров
- от стороны, принявшей закон: Елена Мизулина (Госдума), Юрий Шарандин (Совет Федерации), Михаил Кротов (Президент)
- от других государственных органов - Сабир Кехлеров (Генпрокуратура), непоименованный представитель Минюста, Полина Виноградова (Минрегионразвития) , Владимир И.Лысенко (ЦИК).
Для начала Борис Надеждин заявил два ходатайства:
- вызвать в суд Президента В.Путина, руководителя Администрации Президента (на момент принятия закона) Д.Медведева, его замов В.Суркова и В.Сечина, бывшего зама Д.Козака, начальника ГГПУ Л.Брычёву; председателей комитетов Госдумы В.Гришина и В.Плигина, ярославского губернатора А.Лисицына и депутата Госдумы Ярославской области О.Виноградова, мэра Москвы Ю.Лужкова и депутата Мосгордумы Дмитрия Катаева, и, наконец, спикера парламента Татарстана Ф.Мухаметшина. Мотивы: с 1996 года (когда КС вынес решение о необходимости всенародных выборов губернаторов) Конституция не изменилась, значит изменились обстоятельства. Люди, которые инициировали и проводили закон, противоречащий Конституции, должны объяснить в чем состоит изменение обстоятельств;
- приостановить действие закона и предложить Президенту воздержаться от внесения кандидатур в губернаторы до вынесения решения Конституционным Судом.
Вадим Прохоров заявил ходатайство привлечь Михаила Краснова, Елену Лукьянову, Владимира Н.Лысенко и Сергея Алексеевича Попова в качестве экспертов.
Е.Мизулина, Ю.Шарандин и М.Кротов заявили ходатайства о прекращении производства по жалобам членов СПС, поскольку им отказали в референдуме на основании одних статей закона, а они обжалуют совсем другие статьи.
NB: Гражданин Гришкевич в своей жалобе на 4 страницах, написанной простым человеческим языком, требует отменить 159-й закон (поправки к законам "Об общих принципах..." и "Об основных гарантиях...", отменяющие выборность губернаторов) в целом. Жалобы СПС-овцев (всего ими подано 14 жалоб) на 16 страницах с подробной юридической аргументацией, написанные Борисом Надеждиным, обжалуют лишь полномочия президента - представлять кандидатуру, назначать и.о., отрешать губернаторов от должности по мотивам "утраты доверия" и распускать законодательные собрания. На само по себе избрание губернаторов Законодательными Собраниями СПС не покусился.
Для рассмотрения ходатайств суд (в 11.04) объявил перерыв, и вернулся с него более чем через полтора часа. Журналисты-завсегдатаи КС заметили, что не упомнят такого длительного совещания судей.
В 12.40 В.Зорькин огласил решение КС:
- в ходатайстве о вызове свидетелей (Путина и др.) отказать;
- в ходатайстве о приостановлении действия закона отказать;
- в ходатайстве о привлечении экспертов отказать, но предложить стороне пригласить их в качестве специалистов (статус специалиста в процессе заметно ниже статуса эксперта);
- ходатайство президентско-парламентской стороны о прекращении производства по жалобе Надеждина и Ко рассмотреть по итогам слушания дела (т.е. когда все уже кончится).
Елена Мизулина, услышав неблагоприятное для нее решение КС, предложила отложить слушания, ссылаясь на то, что не готовилась к рассмотрению некоторых из обжалуемых статей.
После второго, 40-минутного перерыва (12.47-13.25) Валерий Зорькин объявил, что Мизулина была заранее уведомлена обо всех рассматриваемых жалобах, и поэтому КС ей в отложении дела отказывает.
КС перешел к исследованию по существу рассмотрения дела.
Судья-докладчик Николай Бондарь вкратце изложил суть жалоб Гришкевича и Надеждина (со товарищи) и сообщил, что 4 ноября КС принял решение, что подлежат проверке лишь отдельные положения закона 159.
После небольшой процедурной дискуссии слово было предоставлено заявителям.
Владимир Гришкевич мотивировал свою жалобу внятно и просто. Дважды он участвовал в избрании губернатора Тюменской области. Отныне он этого права лишен. При этом ни он, ни даже Тюменская областная Дума не делегировали Президенту РФ полномочий представления кандидатуры губернатора. Поэтому, подписав закон 159, Президент нарушил права гражданина Гришкевича.
Когда Гришкевич закончил (в 14.10), председатель КС В.Зорькин, извинительно ссылаясь на режим работы столовой (до 15.00), объявил перерыв до 15.10.
Борис Надеждин в своем выступлении сказал, что принятием закона 159 нарушено право граждан жить в федеративном государстве. Он подробно пересказал аргументацию, изложенную в жалобах СПС, расцветив ее конкретными примерами и неподдельными эмоциями. Пересказывать аргументацию по всем пунктам мы не будем, для интересующихся - текст запроса должен висеть где-то на сайте СПС.
Надеждин попросил Конституционный Суд разобраться, какие конституционные ценности зафиксированы в постановлении КС 1996 года по "Алтайскому делу" (тогда КС решил, что губернаторы могут избираться только всенародно и никак более) и постановлении КС 2002 года по "Якутскому делу" (КС постановил, что распускать региональные парламенты можно только в случае нарушения ими законов), и какие ценности в 2004 году оказались важнее. Если целью принятия закона было "обеспечение единства страны и создание эффективной системы безопасности" (так сказал Президент 13 сентября 1994), стоило ли сворачивание демократии и федерализма этих целей? Существуют такие инструменты как введение чрезвычайного положения или федеральное вмешательство, но они не были использованы. Ни в одной стране, именующей себя федерацией, нет права федерального президента распускать региональные парламенты.
Начальник, по словам Надеждина, - это не тот, кто назначает, а тот, кто может уволить. Если можно увольнять губернатора, не нарушившего никаких законов, без решения суда, просто по мотивам "утраты доверия", не решат ли когда-нибудь уважаемые законодатели, что Президент - поскольку именно он предлагает кандидатуры судей КС - может увольнять и их "за утрату доверия"?
Вадим Прохоров сыпал номерами статей, что несколько затрудняло восприятие его речи теми из присутствующих, кто не помнит наизусть российское законодательство. Из понятного непрофессионалу он добавил, что Федеративный договор, который ниже Конституции, но выше федеральных законов, прямо предусматривает право регионов формировать свои органы власти самостоятельно.
Андрей Лопарев, один из подписантов коллективной жалобы СПС, говорил всего одну минуту, подтвердив свою позицию в рассматриваемом деле.
Президентско-парламентская сторона и судьи задали ряд уточняющих вопросов заявителям, из которых продвинутые слушатели (но не Ваш корреспондент) могли сделать предположения о позициях, которые займут отдельные судьи при вынесении решения по делу.
По ходу дела состоялся еще один 15-минутный перерыв (реально - 16.33-16.52).
Последней в этот день выступила Елена Мизулина. Она много говорила о просторах России и геополитической ситуации, а из правовой аргументации, которую должны будут принять во внимание судьи, прозвучало следующее:
- в решении 1996 года по "Алтайскому делу" избрание губернатора законодательным собранием было лишь одним из элементов системы, признанной неконституционной;
- на момент принятия решения-1996 не было закона "Об общих принципах...". Действовала статья 3 закона "О порядке формирования Совета Федерации...", предписывающая провести прямые выборы губернаторов повсеместно к декабрю 1996 - сейчас этот закон утратил силу;
- КС в 1996 году решил, что раз порядок избрания губернаторов определяется федеральным законом - он должен быть одинаковым во всех регионах;
- Президент РФ самим фактом участия в процедуре назначения губернатора гарантирует его независимость от ЗС (три восклицательных знака).
Как показал Беслан, - сказала Мизулина, - в нынешней исторической ситуации необходима процедура наделения высших должностных лиц полномочиями по представлению Президента.
Она также похвалила принятый на днях в первом чтении законопроект об участии партий в выдвижении кандидатуры губернатора.
В 17.58 Елена Борисовна неожиданно замолчала.
- Вы хотите сказать, что у Вас еще есть время? - спросил Зорькин.
- У меня еще 10 страниц... - ответила она.
- В отличие от Страсбургского суда, мы не ограничиваем время выступлений - ответил Зорькин, и объявил перерыв до 10 часов завтрашнего утра.
День второй
16 ноября 2005 в 10.00 Конституционный Суд продолжил слушание дела по жалобе на закон N159, отменяющий прямые выборы губернаторов.
Ввиду отсутствия недоогласившей 10 страниц Елены Мизулиной слово получил Юрий Шарандин. Заявители, - сказал он, - будучи юристами и прекрасно понимая, что референдумы по такому вопросу не могут быть проведены, все-таки отправились в избиркомы и суды. Жалко, что их не остановили на этом этапе. (...) Если следовать логике заявителей, вопросы формирования органов государственной власти субъектов Федерации находятся в исключительном ведении субъектов. Значит в РФ должно быть 88 законов о выборах губернаторов, - продолжил он (видимо, забыв, что такие законы действительно есть). Тогда почему бы не оспорить законность всех предыдущих губернаторских выборов, которые проводились по федеральным законам? Заявители от СПС в жалобе не возражают против самого института наделения полномочиями через ЗС, а сами предлагают гражданам референдум по выборам губернаторов. Вот такой получается плюрализм в отдельно взятой голове. По отношению к конституционным предписаниям и та, и другая модель законна. Умаления права при формировании органов власти не наблюдается. Далее Шарандин воспроизвел цитаты из признанных специалистов по конституционному праву, из которых мы приведем только выдержки:
"Президент РФ является персонификацией РФ" [судья КС Борис Эбзеев, 2000]
"Президент избирается народом, (...) не входит в систему разделения властей и стоит над всеми ветвями власти" [зав.кафедрой конституционного права МГУ Сурен Авакьян, 1998]
"Глава государства - это глава. (...) Он предотвращает разного рода кризисные ситуации" [бывший председатель Комитета Конституционного надзора СССР Сергей Алексеев, 1995]
Утверждение Гришкевича, что он не делегировал президенту свое избирательное право остается на нём. Президент не нуждается в этом делегировании - он получил полномочия от народа.
Должен ли федеральный законодатель реагировать на требования времени? - спросил Шарандин. И ответил выдержками из постановления КС N1-П от 1 февраля 2005 года по делу Балтийской республиканской партии, которая обжаловала запрет на существование региональных партий, введенный законом "О политических партиях" 2001 года: "... в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий (...) могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. (...) Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято."
Шарандин заметил, что в Соединенных Штатах президента выбирают выборщики, в ФРГ канцлера - бундестаг, а президента - вообще "достойные люди". Где больше демократии? Губернаторы должны быть избраны населением: есть такая правовая позиция. Но с тех пор законодательство изменилось: введены институты недоверия, роспуска, временного отстранения от должности. То, что было до внесения изменений в закон "Об общих принципах..." было идеальной моделью. Но законодатель вправе выбрать модель, исходя из ч.2 ст.3 Конституции ("Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления."). Не могу прогнозировать, сказал Шарандин, - изменит ли КС правовую позицию, как предусмотрено статьей 73 закона о КС.
NB: Произнеся это, Шарандин фактически подтвердил, что президентско-парламентская сторона требует от КС дезавуировать свое же постановление N2-П от 18 января 1996 года по уставу Алтайского края. В этом постановлении КС сделал из статей 3 и 32 Конституции вывод, что "высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа", предопределив тем самым прямые выборы всех 89 губернаторов и глав республик на территории России, что и было сделано везде, кроме Дагестана.
Может ли КС отказаться от собственного прежнего решения, которое, как известно, "является окончательным и обжалованию не подлежит"? По мнению Шарандина, высказанному 15 ноября в кулуарах, может. Он, в отличие от автора этих строк, считает, что КС в полном составе может пересмотреть не только решение одной из своих палат, но и решение пленума (т.е полного состава КС). А именно пленумом было принято решение по Алтайскому делу. При этом Шарандин ссылался на ту же статью 73 закона о КС. Вот она:
Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании
В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.
Есть ли в этой статье что-нибудь о пересмотре решений пленума - судите сами.
В заключение Шарандин процитировал еще одного судью КС Гадиса Гаджиева, за что его мягко пожурил Председатель.
И тут на трибуне снова появилась Елена Мизулина. Для начала она извинилась за опоздание, а потом сказала, что начнет свое выступление с изложения тезисов вчерашней речи. Но мы, ввиду недостатка места, напишем лишь о том, что она сказала нового.
На части территории России идет война... Война - это нежелание подчиняться закону, непризнание единства власти, отрицание территориальной целостности, угроза демократии. (...) РФ должна иметь в таких случаях полномочия на оперативное смещение руководителей регионов. Способ избрания губернаторов - вопрос политический, а не конституционный, и должен решаться парламентом. Введя в свое время принцип выборности губернаторов, РФ поспешила. Рост протестного голосования - доказательство дискредитации института свободных выборов.
Михаил Кротов начал с того, что суды, отказавшие Надеждину и его друзьям в референдуме, применили статью 18 закона (о порядке наделения губернаторов полномочиями), остальные обжалуемые нормы о полномочиях Президента судами не применялись и не должны быть предметом рассмотрения в КС. Жалоба граждан не соответствует критериям допустимости - это вторжение в компетенцию федерального законодательства, а КС не вправе подменять законодателя. Кротов считает, что положительное решение по жалобе может подорвать процесс наделения губернаторов полномочиями, который находится в апогее (назначено более 40 губернаторов*). Поскольку в Конституции предусмотрен порядок избрания только Президента и Госдумы, формирование других органов государственной власти должно регулироваться федеральным законодателем. Как указывал КС, принципы формирования региональных органов власти должны основываться на федеральных. Так оно и есть: Президент при троекратном неутверждении Думой Председателя Правительства распускает Думу. Доводы Гришкевича по поводу процедуры принятия закона несостоятельны: КС не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу.
Представитель Президента не мог не сказать и о решении 1996 года по Алтайскому краю. 1) Решение сформулировано при оценке норм не федерального закона, а Устава Алтайского края; 2) Правовая позиция КС касалась лишь механизма назначения губернатора законодательным собранием [без участия федерального президента]; поэтому оспоренные нормы не могут быть признаны аналогом отмененных КС норм Устава Алтайского края. КС рассматривал должность губернатора края , как аналог должности Президента РФ, а последующие федеральные законы сделали ее аналогом должности Председателя Правительства. Не может в одном регионе быть парламентская республика, а в другом - президентская.
Заявление Гришкевича, что президент не должен был подписывать такой закон, неубедительно: в поддержку закона высказались многие ученые, юристы, все субъекты Федерации за исключением двух.
В Бразилии губернаторы избираются населением, в ФРГ - региональными законодательными органами, в федеративной Индии - назначаются федеральным президентом по представлению премьер-министра.
Кротов, как ранее Мизулина, сослался на принятие в первом чтении законопроекта о выдвижении кандидата в губернаторы победившей на выборах в ЗС партией. А по закону 159, когда он был проектом, Венецианская комиссия вынесла положительное заключение, в котором говорится, что "в Конституции РФ есть конституционная основа, позволяющая ограничить автономию субъектов Федерации". Основа демократии - выборность законодательных органов власти, - подчеркнул Кротов. А в РФ, за исключением нескольких регионов, сложилась система превращения законодательных собраний в декоративные придатки исполнительной власти. Это - главная беда.
Председательствующий Валерий Зорькин заметил, что длительность сегодняшних выступлений заставляет задуматься об изменении Регламента КС. И предложил заявителям задавать вопросы президентской стороне. Ниже пересказаны самые интересные из них, но, конечно, не дословно.
Надеждин: Мизулиной: Вы сказали, что назначенные губернаторы работают лучше, чем избранные. Цитата: "губернатор месяцами пьянствует". Назначены 42 губернатора*, все кроме пяти - прежние. Назовите хотя бы одного губернатора, который после переназначения перестал пить.
Зорькин: Суд снимает этот вопрос при 1 голосе против.
Надеждин: Вы сказали, что правовой статус губернатора изменился с 1996 года. Но правовая позиция по "алтайскому делу" была воспроизведена в постановлении от 9 июля 2002 года по "делу о двух сроках" - к этому времени закон 1999 года "Об общих принципах" уже был принят.
Мизулина: Нужно выбирать не тот кусок, который нравится, а расматривать все в системе. Я не вижу необходимости пересмотра правовой позиции КС. Была другая ситуация, в том числе в 2002 году.
Надеждин: Считаете ли Вы соответствующим принципу разделения властей ситуацию, когда половина членов СФ имеют легитимность 3-го уровня?
Мизулина: Этот вопрос не имеет отношения к сегодняшнему разбирательству.
Надеждин: 6 раз в выступлении Елены Борисовны произносилось слово "война". Назовите те субъекты Федерации, на территории которых идет война.
Мизулина: Этот термин употребил министр обороны С.Б.Иванов. Он сказал, что России объявлена война международным терроризмом. Антитеррористические меры - не разовые, они длящиеся. Вы можете назвать это на юридическом языке "контртеррористическая операция".
Надеждин: Я вынужден задать 89 вопросов. Начну с конца. На территории Ямало-Ненецкого округа идет война?
Зорькин: Я снимаю Ваш вопрос.
Надеждин: Предположим, СПС победил на выборах в Московской области и предложил мою кандидатуру Президенту. Он обязан назначить меня губернатором?
Мизулина: Вы хотите превратить вопросы в обсуждение еще не принятого закона.
Пару раз Б.Надеждин пытался комментировать ответы Мизулиной, но был строго остановлен председательствующим.
Надеждин: Шарандину: Было некоторое злоупотребление правом - инициатива заведомо невозможных референдумов. Но я готов прямо здесь и сейчас отозвать свою жалобу, если Вы обещаете, что в течение недели Вы и 40 сенаторов обратитесь в КС за толкованием Конституции по вопросам, поднимаемым мной. Не считаете ли Вы важным прежде чем принимать закон, противоречащий постановлениям КС 1996 и 2002 года, выяснить его конституционность?
Зорькин: Снимаю вопрос.
Надеждин: Было сказано, что все это сделано во имя единства страны. Я обращаюсь к члену Совета Федерации. Назовите, пожалуйста, субъекты Федерации, в которых риски сепаратизма в 2004 году были больше, чем в 1996.
Шарандин: Слово "сепаратизм" в моем выступлении не звучало ни разу.
Надеждин: Кротову: Назовите, пожалуйста, хотя бы одно государство, которое было бы федеративным, в нем был бы федеральный президент и он имел бы право роспуска региональных парламентов без введения чрезвычайного положения.
Шарандин: Вы сейчас просите меня найти точный аналог Российской Федерации. Такого нет. Самое близкое - наверное, Индия.
Надеждин: В Конституции Индии ни разу не упоминается, что она федеративное государство.
Прохоров: Вопрос к стороне в целом. Я не услышал ответа на вопрос, но задаю его иначе. В каком из тех 14 субъектов РФ, жители которых подали запросы в КС, введено военное или чрезвычайное положение?
Мизулина: Ни в каком. И в моем выступлении вопрос таким образом не ставился. Я привела термин "война" - я его снимаю, чтоб освободить Вас от зацикливания.
Прохоров настойчиво задавал Мизулиной вопрос, считает ли она, что именно в большом государстве, в отличие, например, от Швейцарии, один человек сидя в центре должен решать кадровые вопросы. После третьего вопрос на эту тему Зорькин произнес: Судьи говорят, что хотят сместить меня в качестве председательствующего, поскольку ситуация вышла из-под контроля.
Прохоров: Я лишился права на выборы мэра Москвы, Надеждин - губернатора Московской области. Какие именно опасности и какие конституционно значимые цели к этому привели?
Мизулина: Идеальным был бы вариант, когда сам субъект Федерации выбирает систему... Для Москвы и Московской области выборы - подходящая система. Но выборы президента в Карачаево-Черкесии, выборы в Дагестане - к чему они приводили? Мы выбираем одну модель для всех и соблюдаем Конституцию.
Судья Гаджиев спросил Шарандина, предусматривает ли новая система сменяемость губернаторов, т.е. ограничение на число сроков правления - исходя из решения 2002 года по делу "о двух сроках", когда КС провозгласил сменяемость одним из общеобязательных конституционных принципов, исходя из аналогии с двумя сроками Президента. Шарандин ответил, что нормы о двух сроках в новой версии закона нет, но принцип сменяемости будет соблюдаться, никто ведь не мешает президенту после двух сроков назначить успешного губернатора в другую область.
Вопросы закончились аккурат к 14 часам. Представители Генпрокуратуры, министерств и ЦИКа слова не попросили. Председательствующий объявил часовой обеденный перерыв, после которого слово получат специалисты.
Из привлеченных заявителями специалистов выступили только Сергей Алексеевич (не путать с Александровичем из "Единой России") Попов - адвокат, депутат Госдумы, зампред партии Яблоко, и Владимир Николаевич (не путать с Ивановичем из Центризбиркома) Лысенко - лидер Республиканской партии России, доктор политических наук, бывший депутат Госдумы. К сожалению, Ваш корреспондент в это время отсутствовал. Ниже приводится аргументация Сергея Попова в его собственном последующем пересказе:
1. Разграничение полномочий между центром и субъектами Федерации определяется статьей 11 Конституции: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий." - а вовсе не федеральными законами, что естественно, поскольку Россия - федеративное государство. С другой стороны, Елена Борисовна говорила, что Президенту не хватало полномочий - ему их дали федеральным законом.
2. Закон изменяет установленную Конституцией систему сдержек и противовесов. Елена Борисовна говорила, как плохо, когда избирают плохого губернатора и как трудно такую ошибку исправить. А если изберут плохого Президента?
Конституция предусматривает, что в случае совершения уголовного преступления Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации. А половина СФ назначена людьми, избранными по представлению Президента, это снижает их независимость.
3. Обязанности Президента установлены Конституцией исходя из того, что Президент - живой человек, и если умножать эти обязанности - он будет неспособен их выполнять. (К слову, уже не успевает - судейские должности пустуют по 2 года, квалификационные коллегии в регионах не сформированы...).
Я заместитель председателя партии. Может быть, когда-нибудь стану председателем, а потом - Президентом. Неужели я назначу губернатором уважаемого заявителя из Тюмени? Конечно нет, я его не знаю. Я назначу кого-нибудь из своих, питерских.
4. Федеральный конституционный закон о КС пошел навстречу гражданам и установил, что жалоба допустима не если "права гражданина нарушены", а если "закон затрагивает конституционные права и свободы граждан". В данном случае права несомненно затронуты: граждане имели право избирать губернаторов, а теперь не имеют.
Владимир Лысенко, речь которого мы получили позже в письменном виде, отметил, что все крупнейшие государства мира (кроме Китая) - федерации. С приходом к власти в начале ХХI века В.Путина в стране установился патерналистский политический режим. Федерализм как форма государственного устройства фактически прекратил свое существование с момента назначения Президентом первого губернатора. По мнению большинства экспертов, главной целью перехода от выборности к назначению губернаторов является 2008 год, когда нужно будет проводить преемника на пост главы государства. А без помощи полностью лояльных и зависимых от В.Путина губернаторов это сделать невозможно.
Три последствия принятия действующей редакции закона "Об общих принципах..." (по версии Лысенко):
1. Происходит разрушение, деформация института губернатора. Бедному губернатору стало некуда податься, только как идти на поклон в "Единую Россию" - за прошедший год 65 губернаторов пополнили ее ряды. Это сильнейший удар по многопартийности.
2. Путин "опустил" региональный депутатский корпус, фактически предъявил ему ультиматум: либо вы поддерживаете моего ставленника, либо я разгоняю ваше законодательное собрание со всеми вытекающими последствиями.
3. Умирание столь долгожданного для России младенца - федерализма, без которого Россия может распасться в критической ситуации.
Сегодня Конституционный суд оказался в сложной ситуации. В не менее сложной ситуации оказался Конституционный суд России в октябре 1993 г., когда во главе с В.Д.Зорькиным принял судьбоносное решение. В полном соответствии с Конституцией Российской Федерации признал Указ N1400 Президента Б.Ельцина, поставившего страну на грань гражданской войны, неконституционным. Это был день рождения независимого суда в современной России.
Услышав свою фамилию, В.Зорькин замахал руками и попросил прекратить. Что и было сделано Владимиром Лысенко, который напоследок пожелал КС принять решение в соответствии с Конституцией во благо демократии и федерализма в России, подтвердив существование независимого суда в нашей стране.
За этим последовали заключительные речи.
Владимир Гришкевич, по словам очевидцев, выступил кратко и внятно, подтвердив свои требования, обозначенные в жалобе.
Вадим Прохоров напомнил о Федеративном договоре 1992 года.
Елена Мизулина обратила внимание на то, что избирательное право, о нарушении которого столько говорили заявители, закреплено не Конституцией, а федеральным законом. Президент поставил задачу: Россия должна сделать рывок (...) в индустриализации, чтобы люди жили богато. В 1996 году этого не было. Северный Кавказ, Беслан - достаточно только этих терактов, чтобы проявила солидарность вся страна. Ссылки на Федеративный договор Мизулина парировала утверждением. что сегодня ориентироваться надо на законы 1998 (о разграничении полномочий) и 1999 (об общих принципах) годов. Россия в последние 10 лет находится в поисках выхода из конфликтов и отказывать ей в этой возможности нельзя.
Юрий Шарандин сказал, что с учетом правовых позиций, выявленных КС за последние годы, когда стало понятно, что такое государство (республика), суверенитет, гражданство, говорить что Договоры о разграничении полномочий имеют какую-то валидность, несерьезно. Мы полностью на стороне тех юристов, которые отвергают возможность договорной федерации. Несколько раз уважаемая сторона говорила, что существует инструмент - чрезвычайное положение. Но ЧП - это крайняя мера, при которой прекращаются полномочия органов власти. Нельзя лечить головную боль гильотиной.
Михаил Кротов поддержал двух предыдущих ораторов и отметил, что уже в 79 регионах уставы и конституции приведены в соответствие с законом 159.
Председательствующий Валерий Зорькин спросил судей: Надо ли нам исследовать какие-либо обстоятельства или новые доказательства? Не получив ответа, он объявил, что слушание дела завершено. Решение будет принято в закрытом совещании, о времени его оглашения участники процесса будут извещены. На часах было примерно половина пятого.
___________________________________________
* Как можно убедиться из нашей "Хроники назначения губернаторов", на момент заседания КС назначенных губернаторов было 39. Ошиблись и Кротов, и Надеждин.
Решение объявлено и обжалованию не подлежит
21 декабря Конституционный Суд РФ огласил постановление по жалобе гражданина В.Ф.Гришкевича и представителей 14-ти региональных отделений СПС, которые просили признать неконституционной отмену (законом от 11 декабря 2004) прямых всенародных выборов глав исполнительной власти регионов.
В жалобах СПС предлагалось также признать неконституционными предусмотренные тем же законом права Президента отрешать губернаторов от должности, назначать вр.и.о. губернатора и распускать законодательные собрания, если они трижды не утвердили внесенную президентом кандидатуру на пост губернатора. КС признал жалобу в этой части недопустимой, поскольку эти нормы не были применены в конкретном деле заявителей, и прекратил производство по этим статьям.
Конституционный Суд по итогам процесса с участием 18 из 19 судей (судья Анатолий Слива в процессе не участвовал, видимо - в отпуске) признал введенный год назад механизм назначения губернаторов не противоречащим Конституции.
Постановление было зачитано председателем КС Валерием
Зорькиным, что заняло чуть больше часа.
О мотивации решения КС мы напишем ниже, а сейчас - некоторые комментарии участников процесса.
Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин сообщил журналистам, что двое судей КС объявили, что заявят особые мнения по данному делу. Предстоящий переезд КС в Санкт-Петербург Зорькин комментировать отказался, сославшись на то, что еще не видел текста соответствующего законопроекта.
Секретарь Федерального политсовета СПС Борис Надеждин - представитель стороны заявителей в процессе - сказал, что не удовлетворен решением КС, который уклонился от рассмотрения поставленных в жалобе СПС вопросов, поскольку оспоренные нормы не были применены в конкретном деле заявителей. Но в следующий раз, - пообещал Надеждин, - у нас будут другие заявители и от их жалобы КС не отвертится. Надеждин пообещал вскоре привести в КС не переназначенного Президентом губернатора или депутата распущенного Президентом законодательного собрания. "Ждите сенсаций! В феврале мы встретимся, надеюсь - здесь, а не в Питере".
Адвокат заявителей Вадим Прохоров назвал Бориса Надеждина оптимистом. По его оценке, повторный процесс пройдет "ближе к лету".
Сопредседатель Республиканской партии РФ Владимир Лысенко, выступавший на рассмотрении дела в КС в качестве специалиста, рассказал 21 декабря вечером на семинаре в Московском центре Карнеги, что двумя судьями, заявившими особые мнения, были Анатолий Кононов и Владимир Ярославцев (питерец, между прочим!).
Один из двух судей-диссидентов Анатолий Кононов в интервью журналистам процитировал германского политолога Отто Люхтерхандта: "Здесь настолько ясно, что все неконституционно, и это ясно даже не юристу, что особых аргументов выдвигать не нужно". "КС так и не объяснил до конца, почему он изменил свою позицию", - отметил А.Кононов, сравнивая нынешнее постановление КС с решением 1996 года по "Алтайскому делу". "Есть серьезные проблемы, связанные с принципом федерализма и разделением властей. Какой может быть федерализм, если власть субъекта РФ назначается сверху? КС РФ прямо написал, что глава субъекта должен подчиняться президенту" ... "одна власть формирует другую, исполнительная власть идет на поводу у законодательной" ... "И как быть с Советом Федерации, где должны быть представители и той, и другой власти?" ... "Для меня как для юриста эта тенденция - нарушение прав человека - очень тревожна и очень печальна", - цитирует Кононова Агентство национальных новостей.
Теперь - мотивация КС, изложенная в его постановлении.
... Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности полномочна самостоятельно корректировать установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий [между Федерацией и регионами]. Такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам...
...Конституция [...] не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом уровне ее организации.
Всеобщая декларация прав человека ... не конкретизирует ..., какие именно органы публичной власти и какого уровня подлежат формированию исключительно путем проведения ... выборов...
Европейский суд по правам человека, признавая значительные пределы усмотрения законодателя в регулировании избирательных прав ... в своей практике исходит из того, что положение статьи 3 [Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод] о свободных выборах применяется только к выборам в орган законодательной власти или, если такой орган состоит из двух или более палат, даже в одну из них...
...федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти ..., соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и ее субъектов - с другой.
КС сослался на свое постановление от 30 апреля 1996 по указу Президента Ельцина о выборах губернаторов в отдельных регионах: Как указал Конституционный Суд ..., Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ обязаны ... установить единый (общий) для всех субъектов Российской Федерации порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), обеспечивая принципиальное соответствие организации власти в субъекте РФ организации власти на федеральном уровне ...
Отдельный пункт постановления посвящен двойному (федерально-региональному) статусу губернатора: ... По своему статусу это должностное лицо [губернатор] - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации...
Была в постановлении ссылка и на знаменитое "Алтайское дело" 1996 года, когда КС признал неконституционным выборы губернатора законодательным органом региона и предписал всем регионам прямые выборы глав исполнительной власти. Как утверждает сегодня КС, тогдашнее постановление запрещало выборы губернатора заксобранием лишь по той причине, что действовавшее законодательство Алтайского края предусматривало утверждение заксобранием еще и структуры и персонального состава администрации, что полностью выводило исполнительную власть из-под контроля народа.
А вот обоснование гибкости КС в отношении юридической силы своих прежних решений: "Поскольку положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования."
И еще о решении по "Алтайскому делу", на незыблемость которого так надеялись демократы - оказывается, КС рассматривал Алтайский устав на соответствие не только Конституции, но и действующим федеральным законам (на недопустимость такого подхода указывал как-то раз в своем Особом мнении судья Гадис Гаджиев) и даже уставам регионов: ... содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года ... вывод о том, что по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции РФ, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" глава исполнительного органа государственной власти субъекта РФ избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве принятых тогда уставов субъектов РФ. Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного органа субъекта РФ как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции РФ, - при том что Конституционный Суд РФ не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования ... не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных
конституционных ценностей."
Дальнейшие абзацы вообще смахивают на похвальное слово Президенту как институту и нынешнему Президенту в частности: Полномочие Президента РФ вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность [губернатора] Конституцией РФ непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель ... возложил на Президента РФ как государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции РФ, непосредственным представителем всего народа РФ, определенные функции по участию в наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица ...
Оспариваемые заявителем положения Федерального закона ... предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ Президентом РФ, что предполагает выбор Президентом РФ, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт,
соответствующей кандидатуры ... Это подтверждается и положениями Указа Президента РФ от 27 декабря 2004 года ... "О порядке рассмотрения кандидатур ...".
Конституционный Суд откровенен: Внося изменения в установленный Федеральным законом "Об общих принципах..." (в первоначальной редакции) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ ..., федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции РФ не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином РФ полномочий высшего должностного лица субъекта РФ ..., новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции РФ.
Вслед за Еленой Мизулиной КС пользуется сомнительным приемом, обосновывая конституционность обжалуемого закона еще не принятыми к нему поправками: "...не исключается и возможность представления Президентом РФ ... нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ ... как и возможность внесения самим законодательным (представительным) органом субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре (кандидатурах) на данную должность. / Об этом свидетельствует имеющий место в настоящее время законотворческий процесс, касающийся дополнения названного Федерального закона и Федерального закона "О политических партиях" положениями о праве законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлять Президенту РФ соответствующие прелдожения, инициированные политическими партиями (их региональными отделениями), получившими наибольшее число депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе данного субъекта РФ."
И, наконец, постановляющая часть: "Признать не противоречащими Конституции положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах (...)" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года ..., согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ ... по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ."
Постановление КС окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после провозглашения.
Полный текст постановления дней через 10 ожидается публикацией в ""Российской газете", а чуть позже - на сайте Конституционного Суда. На сайте КС будут также оба особых мнения судей-диссидентов.
